[摘要]在电子政务上的早期突破――利用信息技术和通讯技术提供和改进公共部门服务、办理事务，以及互动交流――已经使政府组织可提供更优质的服务，并提高效率与效能。例如，在许多国家，目前已有 70%以上的纳税人采用电子方式报税，还有许多其它事务――从更新驾照和支付停车费，到管理政府福利――也可以在网上办理。
在电子政务上的早期突破――利用信息技术和通讯技术提供和改进公共部门服务、办理事务，以及互动交流――已经使政府组织可提供更优质的服务，并提高效率与效能。例如，在许多国家，目前已有 70%以上的纳税人采用电子方式报税，还有许多其它事务――从更新驾照和支付停车费，到管理政府福利――也可以在网上办理。政府机构雇员还可以在日常公务中利用互联网管理内部流程，如人力资源和差旅管理。
然而，在过去的几年中，尽管在电子政务前沿技术上持续配置了大量资源，但其进展却似乎已经陷于停滞。许多新的电子政务举措既没有在用户中激起参与的兴趣，又无法显著提升运行效率。面对空前严峻的财政紧张，以及随着网络融入用户的日常生活和工作之中，民众对电子政务的期望逐步的提升，公共部门进一步改善其电子政务方法，以确保这些举措发挥最大效用已势在必行。
根据我们的经验，有 3 种障碍限制了在电子政务方面的努力充分的发挥效用：管理效率低;缺乏与互联网相关的能力;以及在应用开发和内容创作的过程中，不愿意允许用户参与。
低效而复杂的治理流程是妨碍电子政务获得成功的根本障碍。对于基于互联网的政务活动(这是本文的关注焦点，因为这些活动具有最广泛的适用性和最大的潜力)，在大多数情况下，由IT部门或通讯部门最终负责。而且，由于通常并不把互联网视为一种核心业务渠道，因此，与互联网相关的工作通常散布于整个政府机构之中。美国政府的一个机构发现，它除了有几十个外部网站以外，还有上百个内部网站，并且使用多种工具和平台来维护这些网站。这种复杂性除了会增加成本、降低效率以外，还会妨碍网站的使用，例如，用户必须忍受在这些网站之中和网站之间进行多次注册登录的麻烦。
大部分政府机构还缺乏开发和改进互联网服务所必需的能力。尽管采用最优方法的私营部门企业要聘用专门人才来编辑和优化自己的网站，但政府却很少第一先考虑互联网能力的提高，也很少聘用互联网设计或分析方面的专家。
尽管有些政府机构慢慢的开始克服与管理和能力有关的挑战，但它们尚未像私营部门的企业那样，开始使用 Web 2.0 技术――如博客、维客和混搭技术，这些技术使用户可以参与讨论、开发应用软件，以及整合多个来源的数据。这种情况源于一种固有观念，即希望保持对数据使用的控制，也源于对安全问题的正当担忧(尽管安全问题是可管理的)。但是，随着用户变得更习惯于在线参与体验，如果政府机构放弃使用 Web 2.0 技术，就会严重影响公众的感受，使政府网站的吸引力大打折扣。
为了在电子政务水平上更上一层楼，政府组织就必须克服以上种种障碍。首先，它们必须改变电子政务举措由“业务”主管负责，并由一个跨职能的专业团队提供支持的管理模式。其次，它们必须在一些关键领域(如营销、可用性、互联网分析，以及对用户的洞察力)培养自己的能力。最后，政府机关必须转变观念，主动吸引市民、企业和其他公共机构在应用开发和网站内容方面献计献策，或参与创作。
推行这些变革措施将使公共部门的各种机构组织可提供使用面更广、使用更方便的网上服务，逐步降低开发和维护这些服务的成本，并提供更多的功能和内容，从而使公共开支获得更高的回报。虽然我们主要关注在美国应采取何种措施，但本文提出的建议仍然具有广泛的适用性，因为世界各地的政府机构都认识到了通过网上服务，改善政府与市民、企业、其他公共机构以及自己的雇员之间的互动关系的机遇。
在20世纪90年代后期的互联网繁荣时期，政府机构竞相开设网站，并且高企的电子政务开支水平也变成了一种常态。在电子政务相关举措上的开支持续增加――事实上，2009年，美国政府在 IT 上的开支预计超过 710 亿美元，其中，估计有 10%的开支与电子政务有关1。
尽管电子政务服务的总体开支已经大幅度的增加，但所花的这些费用尚未使电子政务兑现其承诺。公众对政府网站的热情已经锐减。美国人对电子政务的满意度慢慢的开始下降2，尽管在这个 10年之初这种满意度曾稳步上升。2004年，《时代周刊》(Time)曾将三个联邦政府网站列入其“50 个最冷清网站”的榜单之中，尽管在最近的各次排名中，最多只包括了一个政府网站。
作为这种趋势的一个例证，有一个美国政府机构网站曾被公认是网上信息和办事方面的创新者，并成为其它政府机构竞相仿效的楷模，该网站的用户使用率证明其电子政务开支物有所值。然而，该网站最近采取的举措却未能获得用户的认同，用户觉得，该网站已变得更难使用，新的服务项目太模糊不清和复杂难懂。这种现象并不仅仅局限于美国。一个政府机构曾投资数百万美元开发一项服务，使市民能够在网上管理自己与政府相关的账户，但这项服务的使用率却低得令人失望――还不到 5%。
此外，数据表明，为提高政府运行效率的投资并未获得明显的效果。对 6 个美国政府机构的一次随机抽样调查表明，在过去 10年中，管理成本每年都要增加 7%～12%。公众对政府办事效率的感受也没有改善。根据Pew研究中心的调查，近年来，赞同“当某件事情由政府来运作时，它通常会效率低下、浪费严重”这一说法的美国市民的比例有所增加，已从 2002年的 53%上升到 2007年的 62%3。
为了使电子政务水平更上一层楼，政府机构就必须将互联网开发视为它们向选民提供服务的一个必备部分――与其它一些举措(如呼叫中心或现场办公)平起平坐――或者，在政府机构内部工作中，与全员大会一样重要。互联网项目应该作为一个集中考虑成本与收益、经过整合的投资组合来运行和维护。必须建立和强化对在线体验的清晰的端到端所有权，并对用户使用率和成本负责。各种特定的业务目标――例如，更精确的数据处理，或经过改进的网上自助服务(以减少接入的电话呼叫量)――应该在开始实施举措时就获得一致认同，从而使这些目标能够左右设计，并得到具体落实。
业务部门领导人应该对推动互联网举措的实施负责，而为了支持他们的工作，政府机构应该组建一个专职的产品管理团队――由设计人员、信息架构人员、软件研发人员和编辑人员组成――该团队不仅要负责初始开发工作，而且还要对服务的可用性和功能性持续进行改进。为了随时保持实时反馈，该团队必能及时获得所需的资金，这种开支应能按月做调整，而不是每年或好几年才调整一次。还应该要求并授权该团队进行快速决策，并鼓励采取一种边试边学的心态，从而使该团队能够自主决定关停一些不能满足预期要求的试点项目或计划。
电子政务工作的管理还必须更多地由数据驱动。应该对设想的方案进行严格质疑，并利用从小规模、低投资的试验中获得的数据来指导决策。具有最佳实践的互联网公司也在接着来进行试验，以进一步改善使用者真实的体验。谷歌公司已表示，在任何特定的时间，它都在其网站上一起进行着 50～200 个试验4。网上政府举措在决策时也应该采取一种类似的导向，例如，市民对哪些服务的需求最为迫切，如何使这些服务最容易获得。
最后，政府一定要遵循一种结构性的方式来评估安全问题。政府组织必须在执行安全对策的好处与实施安全限制的代价(包括财务影响，以及对可用性、便利性和是否采纳的影响)之间进行权衡折衷。当一个政府机构认识到，它的互联网团队、IT 团队，以及安全团队各自都对合法性和安全性要求有不一样的理解，它就应该澄清这些要求，并指定各自团队的明确责任。安全团队对安全要求负全责，而互联网团队则要负责了解安全要求对可用性将会有何影响，以及负责确定网上政务服务具有哪些特色，并按这些要求做投资和推出服务。
有效的互联网管理并不是特别需要一个大型团队，而应该包括一个核心小组，这个小组应该精通以用户为中心的业务要求、基于事实的决策、可用性和导航、市场营销、信息架构，以及灵活的互联网开发。在最初招聘人员时，应把重点放在组建一支跨学科的小型团队上，其成员应该是具有彼此互补的不同背景、技能高超的互联网专家。
尽管与外部供应商合作也是一种选择，尤其是对于提供商品的能力，以及通过规模受益的能力(如提供网站主机空间)，但为了监督开发与设计，以及有效地管理供应商，政府机构内部也需要具备相关技能。我们已发现，政府机构内部通常缺乏合理选择这些合作方并与之共事所需的专业相关知识。事实上，一个对美国联邦政府合同记录的评估报告揭示出，2008年，5 家一流的互联网分析公司只被雇用了六次5，五家最大的数字营销公司只被雇用了 5 次，而 5 家最大的网站设计企业则绝对没被雇用6。
使政府机构能够洞察用户的需求和偏好的能力也至关重要。产品管理团队必能够对来自焦点小组、各种调查、可用性测试、试点计划以及实时在线试验的各种结果进行整合。一家政府机构在启动了一项网上服务之后，才对用户的需求来做了评估。它发现，极少有市民为了访问这项服务而情愿忍受过验证关，以及容忍其很不直观的用户界面。应该早在服务启动之前就认真开展的可用性测试和使用案例分析表明，如果只提供几项简单的网上办事服务，不但效率更加高，而且花钱更少。
这些能力将使政府机构能够确定、设计和执行可以克服影响用户使用的潜在障碍的解决方案。例如，奥地利最受欢迎的电子政务服务项目之一采用一种标准 “市民卡”的方法来进行身份管理，从而简化了登录过程。市民现有的各种身份卡(如各种银行卡)都可用于证明身份，利用一个数字签名，就可以访问所有的电子政务服务，取消了为获得每一项服务都需要分别进行不同的纸质证件登记的要求。
通过培养内部产品管理和技术能力，政府机构能够更好地选择和管理外部合作伙伴。许多政府采购和招投标流程是没有业务部门或职能部门专家参与的。因此，至关重要的是，所涉及项目的行家――而不单单是采购专家――有责任帮助选择外部合作伙伴，并参与谈判，以确保外包合同能在适当的条款上纳入所需要的能力。我们在帮助一家政府机构确定其门户网站运行成本时，通过让项目行家参与确定外包项目的范围，将运行成本降低了 65%，由此节省的资金将用于今后的项目，或者用于减少运营预算。
政府机构能确定自己在能力上存在的差距，并通过建立一个计分卡来设定目标，这种计分卡列出了很多类型的能力，以及与每种能力相关的行为措施(如图表所示)。对于图表中列出的每一种行为措施，政府机构都应该规定详细的评判标准，供员工用作为自己目前的表现打分和设定改进目标的基础。
加强治理和增强能力不仅能改善现有的网站内容和服务，还有助于为采用 Web2.0 技术奠定基础。在政府机构中，必须实现从“发布”到“共享”的观念转变――“共享”观念鼓励用户热情参加7。
全球各地都有一些政府机构领先一步，走在了前面。在美国，一个高收益的实例是哥伦比亚特区的“Apps for Democracy”，这是一个竞赛项目，旨在鼓励开发者创作一些应用软件，帮助居民访问各种数据资料(如犯罪报告和路面损坏修复时间表)。在 30 天时间内，参与者就创作出了 47 个应用软件。如果雇用合同开发者，其成本大约是 260 万美元，而运行这次竞赛的成本仅为 5 万美元。美国政府还表明了愿意接受外部创新的态度。例如，它的一个政府基金开支和政府合同数据库USAspending.gov就采用了由一个非营利性组织开发的软件代码。美国政府最初估计，创建该数据库的成本需要 1,000 万美元，而且维护该数据库每年还需要 200 万美元，然而，它采用由 OMB Watch 开发的代码来运行总共花费的投资仅为 334,272 美元8。
在世界其它地方，欧洲的一个卫生机构在我们的支持下，开发了一个信息架构，使医疗保健提供者可以访问汇总数据，并创建定制的应用软件，以提高临床医疗水平。在另一个实例中，韩国政府的“ePeople”网站在线征集市民的意见和建议(如政策建议或贪腐举报)，主持对市民提交建议的在线讨论，并向市民反馈报告政府的处理决定。
此外，政府机构还能够正常的使用 Web 2.0 技术来打破组织之间以及组织内部的各种障碍。例如，美国情报界创建了 Intellipedia，使以前互不往来的各种组织之间能共享信息，而美国食品和药品管理局也采用了 Web 2.0 工具，以更好地掌握和获取其内部专家的知识。
为了使 Web 2.0 技术(如上述这些举措)被更多政府机构广泛采用，怎么样才可以实现观念上的转变呢?政府机构的领导人，包括业务部门和IT部门领导人，必须接纳第三方创新和参与。他们必交流这些努力带来的各种益处，鼓励承担风险，提升员工队伍执行这些举措的能力――例如，要确保他们既具有管理合作方的非正式网络的“软”技能，又具有将政府数据与外部系统连接起来的“硬”技能。
为了支持这些观念的转变，政府机构就必须像奖励内部开发应用软件和网站内容那样，大力奖励源于外部的创新，即采用宝洁公司的创新方式。宝洁公司首席执行官 A. G. Lafley 以提倡开放式创新――从组织外部采购具有创新性的创意――而著称，当他公开宣布宝洁公司的创新有 50%来自公司外部的目标时，就为创新确定了基调9。
从技术的观点来看，要从开放式创新和用户参与中获益，就需要有 IT 安全体制和策略，以确保公共服务系统获得适当的保护。有许多这样的安全体制和策略已经被开发出来，并被私营部门用于平衡预估的投资回报，由于存在安全风险，这些投资具有概率可调整的亏损(包括有形亏损和无形亏损)风险。
为了着手开始将电子政务提高到一个新水平，首先，公共部门的机构组织应该估算一下，为实现自己确定的业务目标，要消耗多少成本和时间，要将实际的用户使用率、使用情况，以及对其他渠道的影响(例如，纸质表格使用量的减少)都考虑在内。然后，政府机构应该确保自己的治理模式强调业务部门负责制，并制定弥合各种能力差距(尤其是在如互联网分析、可用性等领域的差距)的计划。基于与公共部门和私营部门的成功创新者作对比，它们还应该评估一下，为了对外部开发者开放数据和系统，以及采用共享型的 Web 2.0 工具，自己在技术上和组织上是否已做好了充分准备。通过采取这些步骤，政府机构将开始规划使自己的电子政务水平更上一层楼的路径
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