摘要:党的十九大作出建设数字中国的战略部署，党的十九届四中全会明白准确地提出要推进数字政府建设，党的十九届五中全会审议通过的《中央关于制定国民经济与社会持续健康发展第十四个五年规划和二〇三五年远大目标的建议》对推进数字政府建设和提升数字治理水平提出明确要求。数字政府与数字治理引发学术界高度关注，我国相关理论研究不断深入，地方政府的实践探索也积极开展。本文对我国数字政府与数字治理的研究文献进行综述，探讨当前研究文献关注的方向、内容、重点和存在的不足。同时，就地方政府的实践探索进行梳理，总结经验做法和取得成效。最后，展望未来我国数字政府与数字治理的研究方向和探索路径。
党的十九大作出建设数字中国、网络强国和智慧社会重大部署后，党的十九届四中全会明白准确地提出:“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术方法进行行政管理的制度规则，推进数字政府建设。”党的十九届五中全会提出要坚定不移建设网络强国和数字中国，审议通过的《中央关于制定国民经济与社会持续健康发展第十四个五年规划和二〇三五年远大目标的建议》明白准确地提出:“加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。”②由此，数字政府作为数字中国建设的重要组成部分，近年来引发了学术界的关注热潮。“数字政府”理念是伴随互联网的蓬勃发展与信息通信技术的广泛应用，在新公共管理运动下世界各国政府推动管理改革过程中的不断形成和完善的。追根溯源，关于“数字政府”概念的渊源，有学者觉得1998年美国政府率先提出“数字地球”的概念之后，衍生出了数字政府、数字城市、数字社区、数字家庭等理念，③数字政府作为西方的舶来词传入我国之后，随着1999年我国“政府上网”工程的深入实施和互联网以及移动通信技术的迅猛发展，又演变形成了电子政府、电子政务、在线政府、网络政府、智慧政府等不同的理念。在早期，有学者从技术、管理和政策三个逻辑层面对数字政府的新趋势做了理论预判，有学者觉得数字政府与电子政府或电子政务具有一定的通用性且作为同义词可以交换使用。也有学者从国外关于电子政务经历存在、互动、交易和转化四个阶段后进入数字政府阶段的治理过程，区分数字政府与电子政府的概念，并就西方学者从行政过程、治理模式、组织形式和技术手段等角度来阐释数字政府的概念，认为数字政府是以信息技术为手段的行政过程，代表着一种新的治理模式，具有“技术”、“组织”和“权威”于一身的复合性特征，既促成了政府与数字技术的发展与融合，又促进了数据的横向及纵向流动与整合，使政府的治理结构从“碎片”走向“整体”，治理方式更加数字化、智能化，治理过程更加开放、透明和高效，进而提升治理水平与治理绩效。
目前，“数字政府是什么?建设什么样的数字政府?如何建设这样的数字政府?这三个问题关乎数字政府建设的未来走向，但是还缺乏共识性的研究结论。”尽管学术界尚未形成权威、统一和公认的数字政府的概念，但是学者们从不同角度和侧重来探讨数字政府的概念并不断丰富着这一概念。王伟玲立足数字政府产生的时代背景，认为数字政府是“信息技术革命的产物，是工业时代的传统政府向信息时代演变产生的一种政府形态”。何圣东、杨大鹏从技术层面指出，数字政府是“政府事务在数字化、网络化环境下展开的政府存在状态和政府活动实现形式”。卢晓蕊认为，数字政府“是一种与信息革命相适应的政府形态，其核心目标是基于数据驱动实现政府治理体系和治理能力现代化，在管理架构上趋于整体化，在业务架构上趋于平台化，在技术架构上趋于智能化，在内外交互上趋于敏捷化”。黄璜探讨了近40年来我国政府发展过程中经历的“政府信息化”、“电子政务”和“数字政府”三个政策阶段和数字政府在核心目标、顶层设计、政策议题、业务架构和技术基础上的主要特征及其发展演变，认为数字政府的概念应该包含技术和组织两个层面，即政府基于数字技术以更有效率的方式分配信息资源，并基于数字基础设施进一步实现赋能、协同与重构，从而推进国家治理的现代化革命。吴慧娴、付光伟对数字政府的概念进行考察后指出，我国在经历了“电子政务”、“互联网+政府”和“智慧治理”以及“数字政府”四个演进阶段之后，实现了“数字政府”概念的实践探索和理论发展，认为在当下，“数字政府”是借助大数据、互联网等技术实现政府决策、政府管理、公共服务提供多领域的数字化，实现政府内部改革以及外部行政创新或再造，进而打造“公开透明、民主开放”政府形象的一种政府形态。类似上述的观点很多，无疑是对“数字政府”概念的不断丰富和发展。
诚然，学术界对于数字政府的概念还存在着不同的认识，也给出了多元化的界定和阐释，但这并不影响学者们从多个层面拓展研究“数字政府”内涵与外延的热情。黄璜从政策层面分析认，数字政府是一个新的政策概念，与电子政务之间反映了不同的政策内容。王伟玲从组织层面分析指出，数字政府是信息技术革命的产物，是工业时代的传统政府向信息时代的现代政府演变产生的政府形态。戴长征、鲍静从演变层面分析提出，数字政府是一种新型的国家治理方式，大多数表现了社会生活的全面“信息化”与“网络化”、政府服务的“智能化”与“精准化”以及信息传播的“扁平化”与“多中心化”三个方面的演变。张世璟等从变革层面分析认为，数字政府利用社会公共数据的内生价值，通过重塑政府的职能，实现政府职能部门在行政、决策、服务、治理等各领域的数字化变革，构建形成了“行政、服务和治理”一体化的政府治理新模式。王春晖从平台层面分析表示，数字政府的重要特质是“平台政府”，通过政务平台把政府与民众联系起来，实现了政府流程再造和效率提升。张权等从转型层面分析认为，数字政府通过信息技术对政府的组织和过程做改造，不仅从组织形态上发生了转变，而且从政府活动形式上也发生了转变，实现了政府的数字化转型。汪玉凯从治理层面分析指出，数字政府将数字技术大范围的应用于政府管理和服务，推动政府治理流程再造和业务模式优化，是以数字化驱动治理方式的变革。陈小华等从形态层面分析认为，数字政府的形态包括建设目标、平台架构、治理机制、制度基础四大要素。
此外，还有学者以全球视野探讨数字政府，从美国数字政府建设经验、发展历史、治理经验给出了对我国数字政府建设的经验借鉴，以及国外发达国家数字政府建设取得的先进经验，为我国数字政府建设给出了启示和建议，周民提出要从完善数字基础设施体系、以服务为导向强化政务服务、营商环境等领域创新推进数字政府建设，潘毅刚从十个维度提出了数字政府建设的评判标准，李军鹏就面向基本现代化的数字政府建设方略进行了探讨等等，学者们关于数字政府建设的观点还有很多，这里不作赘述。
数字治理是数字时代治理理论不停地改进革新发展的成果。当前，数字科技革命浪潮激荡澎湃，数字化变革正引领政府治理现代化，走向智慧化，成为数字政府建设的重要引擎。数字治理是政府数字化建设迈入变革期，促进政府治理数字化转型，实现政府改革、服务、治理和创新，加快推进国家治理体系与治理能力现代化的必然选择。学术界关于数字治理概念的探讨是伴随着数字政府概念的提出及研究而不断深入的，在西方学者提出数字政府概念后，进入21世纪，基于电子商务、电子政务等概念，电子治理、数字治理的概念也随之进入学术界研究的视野。在早期，国内很多学者将数字治理与电子治理视为同义词进行定义和阐释。徐晓林、周立新从“善治”的角度提出数字治理的概念，即政府、市民社会和以企业为代表的经济社会三大主体，在政府与市民、政府与政府、政府与企业之间进行政府产品和服务的提供、信息的交换、交流、审批及系统整合等活动，进而实现政府所有后台办公工程和内部行政系统之间的运作。刘邦凡探讨了电子治理的广义(应用电子的理论、技术与方法对经济政治社会等各方面的管理以及对一切与电子有关事务的积极主动的管理)与狭义(政府的电子治理)的含义，王浦劬、杨凤春认为，电子治理是一种更多与政治权力和社会权力的组织与利用方式相关联的社会政治组织及其活动的方式，涉及公众怎么样影响政府立法机关以及公共管理过程的一系列活动。史达在梳理电子治理的概念及与电子政务的差异的基础上认为，电子治理是公共管理体制改革与信息化发展相结合的重要产物，不仅体现了公众、企业与政府之间的新型关系，而且体现了公众和企业的参与，是一种治理范式的转变。孙志建提出“治理工具”的观点，认为数字政府建设中，政府的治理工具将会呈现信息化转向和更加重视信息工具的使用、网络舆论情况的利用等发展的新趋势。纵观前期学者们的研究，大多以党政部门为主体，偏重于信息网络技术层面，集中于静态概念、动态预警、过程控制等方面，对数字治理结构、机制等方面的探讨还有待深入。
党的十八大以来，学术界对数字治理的研究日益深入，不断拓展其内涵及外延。祝智庭等比较分析了数字治理相关概念界定，从提高数字治理能力层面，提出数字治理与信息素养、知识管理共同融合形成智慧学习的新素养。韩兆柱等梳理了国内外数字治理的相关理论研究，以数字治理理论产生和发展的时间为脉络，从探讨一般意义上的数字治理与数字治理理论的差异性，新公共管理体制的形成对数字治理理论的影响，以及数字治理理论深化发展过程中新公共管理“数字治理”理论范式的争论等，对数字治理的内涵进行深度解读和比较研究。杨健从数字化的经济发展的角度，提出数字化的经济治理问题及其遵循的原则与治理的重点内容。于君博认为，将数字政府治理应用于政府“放管服”改革，有利于促进政府内部和外部的服务流程再造，确保信息在政府、市场和社会三者间的融通。瑏瑠王少泉探讨了数字治理演变趋势和推进路径，提出了解决思路。杨国栋对数字治理的理论逻辑与实践路径进行了分析，认为数字政府治理的实质是数字时代和数字化生存中的国家治理。何哲分析了国家数字治理的宏观架构、根本原则和运行机制等问题，指出数字治理包含了对数据的治理和基于数据的治理两个层面的内涵与意义，二者相互依赖。鲍静、贾开就推进数字治理体系和治理能力现代化建设，分析了数字治理的原则、框架和要素等问题。颜·佳华、王张华对数字治理、数据治理、智能治理与智慧治理等相关概念及其关系进行了辨析。贾开立足数字治理改革，剖析了数字治理与个体生活、社会结构和政府运行之间的“三重分离”现象，提出要释放数字治理潜能并服务于人的发展。郑磊通过对数字治理的效度、温度和尺度的梳理、回顾与探讨，认为数字治理的终极目标应以人为中心，而不是以数字为中心，要把握好效度、温度和尺度这三个“度”。孟天广认为，数字治理是数字时代的全新治理范式，是数字化转型的驱动力，其内涵至少包含对数据的治理、运用数字技术进行治理以及对数字融合空间进行治理三个方面，将全方位赋能国家治理。杨学山认为要以系统的观念创新发展数字政府，推进治理能力治理体系现代化。此外，学者们还从智慧城市、县域经济、数字乡村等方面和治理机理、质量、模式、途径等内容来探讨数字治理，学者们视野开阔，观点纷呈，不乏真知灼见。
综上所述，党的十八大以来，我国数字政府建设与数字治理的理论研究不断深入，学者们从多角度、多层面、多领域对数字政府与数字治理的概念、内涵及其外延进行了探讨，形成了许多独到的、有价值的观点和思路，为我国数字政府建设与数字治理的持续探索提供了理论参考。
伴随数字中国建设战略的深入实施，我国各地区从不同层面和各自侧重，探索以数字化变革推动数字政府建设实践，取得了积极进展。概括地说，首先，从强化顶层设计来看，如北京市早在1999年就提出并推动“数字北京”建设，从顶层设计入手，着力构建北京市电子政务的总体框架，“十一五”期间完成了基本建设目标。2012年3月，北京市印发《智慧北京行动纲要》，实施“智慧北京”八大行动，全力建设“人人享有信息化成果”的智慧城市，在“十二五”期间实施“祥云工程”行动计划，深化政务信息资源共享交换平台及人口、法人、空间地理、宏观经济等信息资源数据库建设。2016年12月，《北京市“十三五”时期信息化发展规划》颁布，提出要建设新型“智慧北京”，并在“十三五”时期加快建设大数据政务网站平台，打造支撑“智慧北京”的全方位政务数据共享与信息服务体系，努力成为互联网创新中心、大数据综合试验区和智慧城市建设示范区。2021年7月，《北京市关于加快建设全球数字化的经济标杆城市的实施方案》出台，提出北京市要通过5至10年的接续努力，建设引领全球数字化的经济发展的“六个高地”，打造中国数字化的经济发展“北京样板”和全球数字化的经济发展“北京标杆”，加快数字政府、数字社会、数字企业、数字市民等数字化主体建设，全面构建数字化特征的现代治理体系。
其次，从推行政务改革来看，如广东省于2017年12月率先在全国推行“数字政府”改革建设，从行政理念、组织架构、技术创新等方面实行变革，倡导“政务互联网思维”，打造一体化高效运行的“整体政府”，将数字政府改革建设列为全省全面深化改革的18项重点任务之首，开创了“3+3+3”数字政府建设模式，通过组建“数字政府”建设管理机构，统筹推进数字政府改革建设各项工作，通过构建项目全流程管理制度和标准规范体系，规范数字政府项目建设和管理，充分的发挥制度变革与技术革新“双重”作用，以数字技术创新驱动数字政府改革建设，促进数字技术与政府管理、政务服务的深层次地融合，打造了“粤省事”、“粤政易”和“粤商通”等政务服务品牌，力争到2025年全面建成“智领粤政，善治为民”的“广东数字政府2.0”，并实现“五个全国领先”。如浙江省于2017年2月，印发《快速推进“最多跑一次”改革实施方案》，以“最多跑一次”改革为突破口，深化“四张清单一张网”改革，构建“四横三纵”的七大体系，推动“互联网+政务服务”工作，促进政府数字化转型，打造了“浙里办”、“浙政钉”等政务服务品牌。2018年7月，《浙江省数字化转型标准化建设方案(2018—2020年)》颁布，以标准化建设支撑政府数字化转型。2021年2月，《浙江省数字化改革总体方案》出台，明确要以数字化改革撬动各领域各方面改革，聚焦“七个关键”和“五大方面”，突出一体化、全方位、制度重塑、数字赋能与现代化，助推“数字浙江”建设和提升省域治理科学化、精准化和协同化水平。
再次，从转变服务方式来看，如上海市自2002年1月开通“中国上海”门户网站后，持续推进政府网站服务群建设。2012年5月，《上海市电子政务管理办法》出台，明确要着力提升政府服务水平，促进政府职能转变和管理创新，2016年又先后颁布《上海市推进“互联网+行动”实施意见》《上海市电子政务云建设工作方案》等文件，加快推进政务服务数字化，而近年来，上海市大力推行“一网通办”政务服务模式，持续转变政务服务方式、提升政府治理能力、构筑数字政府框架、打造数字治理生态和建设“智慧城市”。如贵州省2014年10月依托大数据发展优势，上线运营“云上贵州”政务数据服务平台，创新实现了“五个一”即“一朵云”承载、“一个库”汇聚、“一张网”服务、“一个平台”支撑和“一套标准”管理以及“三个百分之百”即政府网站百分之百迁移上线、网站域名百分之百集中解析和数据资源百分之百汇聚归集，2018年12月，《贵州省推进“一云一网一平台”建设工作方案》印发，进而围绕“六个智能”建设思路，建设省、市、县、乡、村五级一体化政务服务总门户，为企业和群众提供“淘宝式”网上政务服务，2020年11月，《贵州省快速推进政务服务“跨省通办”工作方案》发布，旨在创新政务服务供给模式，推动政务服务高频事项“跨省通办”。
此外，从基础设施体系、政务服务能力及数据开放共享等方面来看，我国各地区也因地制宜开展了实践探索。如山东省通过优化“1+N”省市一体化政务云服务体系，逐步构建起了相互连通的基础设施体系、融合汇聚的数据资源体系、先进适用的应用支撑体系和可管可控的安全保障体系以及持续优化的规范标准体系。如内蒙古自治区通过持续完善政务信息基础设施，基本构建起了数字政府基础设施体系和政务数据共享交换体系，政务服务能力和网络安全保障慢慢地加强。如黑龙江省构建起了全省统一的一体化在线政务服务平台，初步建成人口、法人等基础数据库，政务数据资源整合与基础设施建设取得积极进展，数字政府运营成效显著，政务服务能力攀升。类似省份的数字政府建设大致相近，但也各有特色，这里不再赘述。
值得一提的是，作为西部欠发达省份的云南省，在“十三五”时期不断夯实“五网”基础设施，奋力弥补互联网基础设施建设滞后的短板弱项。2019年1月，云南省政府工作报告正式提出建设“数字云南”，自此开启了数字云南建设的新征程。随后，云南省成立建设“数字云南”领导小组，省委、省政府主要领导亲自挂帅，全面统筹推进全省经济社会各领域数字化、网络化和智慧化。截至2021年9月，建设“数字云南”领导小组先后召开五次会议，研究部署数字云南建设各项工作，明确了“数字云南”建设要以“共建、共用、共享”目标，坚持“切口小一点、研究深一点、更管用一点”原则，以“政务云”建设作为着力点，不断拓展公共云、高速宽带、智慧旅游、智慧城市等重点应用领域，并启动新一轮“云上云”行动计划，利用数字化的经济打造了“一部手机办事通”、“一部手机游云南”和“一部手机云品荟”等“一部手机”系列品牌，正在以后发优势走出一条“以应用试验换产业、市场开放换产业”的数字化发展之路。
我国数字治理的实践探索，能够说是伴随着我国数字政府建设历程而不断走向深入的，特别是党的十八大以来，我国数字治理的实践探索取得了很明显的成效。首先，从厘清概念内涵方面来看，党的十九届四中全会首次正式提出“数字政府”概念之后，我国各地区对数字治理的概念、内涵及要义日益有了较为清晰的认知与理解，在有关数字政府建设规划方案中，“电子治理”、“网络治理”、“网络化治理”等表述已鲜有出现，“数字治理”概念进一步明晰，逐渐形成广泛共识并成为各地区数字政府及其治理能力建设的重要内容。
其次，从构建标准体系来看，我国地方政府推进数字治理标准化也有了初步探索。如2021年7月，浙江省印发《浙江省数字化改革标准化体系建设方案(2021—2025)》，围绕党政机关整体智治、数字政府、数字化的经济、数字社会、数字法治五大系统标准体系，在术语定义、方法标准、编码标准等方面率先探索地方政府推进数字化改革和实施数字治理的广域通用标准。
再次，从提升治理能力来看，我国地方政府围绕政务服务流程再造和政务服务方式重塑，进行了积极探索。如广东省以推进政务服务“一网通办”、省域治理“一网统管”、政府运行“一网协同”等构建高效便捷泛在的政务服务体系，以“粤省事”、“粤商通”等“粤系列”平台促进线上、线下政务和社会服务深层次地融合，不断推动全省政务服务提质增效和数字化治理能力。
此外，从加强立法保障来看，我国地方政府在保障数据安全管理、规范政府数据共享等方面做了探索。如2019年9月，贵州省印发《贵州省大数据安全保障条例》，这是我国首部省级层面数据安全管理地方性法规;2020年10月，贵州省印发《贵州省政府数据共享开放条例》，这也是全国首部省级层面政府数据共享开放地方性法规，从政府数据管理、共享、开放及监督管理等方面明确贵州省政府数据开放事项，为提升政府数字化水平和数字治理能力提供法治保障。
党的十九届五中全会站在新的历史方位、立足新发展阶段，发出了乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的伟大号召，明白准确地提出要坚定不移建设制造强国、质量强国、网络强国和数字中国。我们国家的国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远大目标纲要，也明白准确地提出要加快数字化发展，建设数字中国，并就“加强公共数据开放共享”“推动政务信息化共建共用”“提高数字化政务服务效能”三个方面，推动政府治理流程再造和模式优化，提升政府决策科学性和服务效率，提高数字政府建设水平进行要求和部署，这为我国“十四五”时期乃至较长时期持续加快数字政府建设与数字治理进程，不断推进国家治理体系和治理能力现代化提供了根本遵循。
展望未来，随着我们国家推进网络强国、数字中国和智慧社会建设步伐持续加快，我国数字政府建设和数字治理的理论研究与实践探索将不断走向纵深。数字政府与数字治理是一个多学科多专业多领域交叉融合的全新研究课题，涉及多维度、多层面、多方面具有复杂性和动态化的问题，不仅需要理论与实证相结合的研究，还需要定性与定量相结合的研究。然而，万变不离其宗，未来我国数字政府与数字治理的理论研究和实践探索，都理应遵循我国新发展阶段所一定要坚持贯彻的新发展理念，服务我国建设社会主义现代化国家的战略目标。可以预测，就数字政府而言，我国将立足国情，围绕全面建设社会主义现代化国家战略目标，着重就“建设怎样的数字政府”和“怎样建设数字政府”等未来数字政府走向的核心问题展开深入研究，而我国地方政府将结合各自实际，围绕提升治理体系和治理能力现代化目标任务，对数字政府建设、管理、服务、运营以及评估等方面做深入实践。就数字治理而言，我国将从多层治理视角，围绕国家行政体制改革、政务服务流程再造、政务服务方式重塑以及行政效率与治理效能“提质增效”等方面展开深入研究，而我国地方政府将围绕政府“数字”治理、“数智”治理以及“智慧”治理等内容做实践探索。
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