数字政府是数字中国建设的重要组成部分，对未来政府具有深远影响，但目前系统化的数字政府顶层设计研究成果尚未形成。本文基于现场调研等一手资料，围绕系统性、整体性、服务性等方面对数字政府顶层设计理念进行了深入研究，并基于对国内外数字政府顶层设计做法和问题的研判分析，提出了相应的对策建议，以完善我国数字政府顶层设计方法，如国家层面应加快制定发布数字政府顶层设计文件，提升数字政府数据无障碍流通，推动信息基础设施转型升级，打造数字政府协同创新生态体系，强化制度、技术和人文等理念植入，推动国内数字政府顶层设计进入科学合理的运行轨道。
数字政府在中国的兴起，既是符合时代发展的新趋势的变革之举，也是暗合数字中国战略的纵深发力之为。自2018年开始，在整体政府理念的引领下，浙江、广东、广西等地开启探索数字政府建设的新征程。从国家层面来看，党的十九届四中全会上，数字政府建设被上升为国家战略。在新一轮数字政府建设热潮来临之际，纵览各地数字政府实践做法，研判国内外数字政府顶层设计做法，创新国内数字政府顶层设计中存在的问题，基于系统思维提出数字政府顶层设计建议，为快速推进数字政府建设贡献绵薄之力。
数字政府作为数字化的经济时代涌现的新型政府模式，[1]其思想来源于英国社会学家佩里·希克斯（Perri Six）的《整体政府》[2]和美国数字政府中心创始人简芳汀（Jane E. Fountain）的《构建虚拟政府：信息技术与制度创新》[3]等书中的新理念，通过建立多个政府机构间无障碍协作机制，借助信息技术来实现数据间应用共享，从而破除政府内外部行政壁垒，促进政府治理向整合化、透明化、现代化转变。
从国内数字政府研究文献来看，一些学者对数字政府进行了极具前瞻性的深入研究，但大多仅从某一视角展开。如，戴长征等从社会形态的视角，指出数字政府治理应更强调数据融通和以人民为中心，并在契合“数字地球”发展观的条件下，与全球治理体制改革有着日益密切的联系；[4]叶战备等指出政府职责体系建设应从责任本位出发，以服务社会、保障公民利益为基本，确保政府数据共享的快速、灵活及整体协同；[5]孟庆国等从算法、机制、数据三个维度对“数字方式”进行剖析，指出数字政府建设的伦理供给与改革应借助于“数字方式”来实现，研究成果侧重于探寻数字政府伦理；[6]刘淑春基于浙江省政府数字化转型实践，提出全方位打通政府系统数据，以促进社会整体全面实现数字化转型。[7]
纵观我国数字政府的理论研究与实践探索，存在理论滞后性与实践前导性并存的现象，与党的十九届四中全会提出“快速推进数字政府建设”的要求相比，理论与实际脱节的问题突出，特别是数字政府顶层设计的研究成果尚未见到，对我国数字政府顶层设计的起草、完善和有效实施带来一定影响。顶层设计（Top-level Design）的概念起源于1969年尼克劳斯·沃斯（Niklaus Wirth）在进行大型程序设计时提出的“自顶向下逐步求精、分而治之”原则，[8]后被引申至公共管理领域。数字政府顶层设计指借助系统论的思想，从整体视角对数字政府的多个角度、多个层级、多个要素进行科学布局、系统谋划，以此来实现数字政府结构上的优化、功能上的协调和资源上的整合等目标。[9]本文着重关注在整体性政府和虚拟性政府理念指引下，我国数字政府顶层设计的发展趋势与战略路径。
当前，国内数字政府顶层设计还处于初步探索阶段，相对成熟且具有影响力的研究成果尚不多见，现有成果理论性与系统性有待逐步提升。在我国数字政府顶层设计研究与实践尚不成熟的情况下，需要对数字政府顶层设计特点进行深入分析，以期对数字政府顶层设计予以指引。相对传统的政府信息化建设来讲，数字政府更注重整体性和协同性，如果将数字政府的各个构成要素比喻成一个个拼图模块，那数字政府就是所有拼图绘就的一幅美丽蓝图。
在大数据时代，数字政府与外部环境随时产生业务流、技术流和数据流的交相互动，且对人类生产生活方式产生巨大影响。数字政府建设是一项复杂的系统性工程，数字政府本身不是子系统的单纯组合，而是一个协调发展的有机整体，需要在体制机制、建设规划、制度保障等多个层面，加以统筹协调、协同推进。
体制机制方面，要从数字政府规划、投资、建设、运营等领域开展全方位改革，彻底改变“九龙治水”“分而治之”的数字政府建设模式，理顺“一盘棋”统筹推进机制，为数字政府建设可持续性提供有力的体制机制保障。
规划设计方面，要从数字政府网络、数据、应用、平台等各个层面，以集约共享为原则，打造“一网通达、一云承载、一池共享、一事通办、一体安全”的数字政府发展格局，确保数字政府“一体化”协同运行。
制度规范方面，要在加快实践创新、理念创新的同时强化制度创新，从政策标准、法律和法规等方面，建立与时代发展相适应的制度规则体系，推动数字政府建设运行全过程的制度化、标准化、法治化。
总的来看，随国家政务服务平台的深入推进，除了政务服务领域整体性初步呈现外，别的方面大多处于分散化状态，亟需在“十四五”时期加以推进改善。
业务协同的整体性。数字政府“一盘棋”发展模式，不仅需要加强体制机制、规划设计和制度规范的系统性，更需要规范业务部门内部的权责体系，实现系统内的整体化协同运行。要创新内部沟通机制，着力解决专业化分工所带来的协调难题，将整体智治的理念内化为数字政府发展的指导理念，促使协调、整合以获得行政机构内部的全体认同。
数据流通的整体性。数据是数字政府建设的核心资源，数字政府的实现要建立在数据无障碍流通的基础上。以数据共享、开放、利用为纽带，打破数据藩篱，推动数据在合理范围内快速流通，为数字政府建设提供数据支撑的基础上，以数据治理能力提升政府治理能力，最大化发挥数据价值，释放数据红利。
技术支撑的整体性。数字政府建设不是单一技术的实现，而是人工智能、大数据、云计算、区块链等新一代信息技术在数字政府领域的综合集成，要以“算力”为核心加大数字政府信息基础设施的集约化水平，以统一技术架构体系为各级政府部门提供身份认证、电子证照等公共应用支撑，以综合安全防御体系增强数字政府自主可控能力，形成健全的数字政府技术架构体系。
数字政府建设必须贯彻以人民为中心的发展思想，坚持用户至上，以客户的真实需求为导向，从用户视角优化政务管理服务的内容、流程、渠道和模式，不断的提高政务服务体验和人民满意度。
服务渠道一体化。依托全国一体化在线政务服务平台，以PC端、移动端、自助端互为补充一体化协同推进，提升行政机构“一站式”服务能力，让便捷高效的政务服务为群众带来更多获得感和满足感。
服务内容多样化。面向老年人、残疾人、学生等不同群体，加大信息技术适老化、信息无障碍、政策服务通达便利等方面的创新力度，提供个性化、定制化、精准化政务服务，变“政府端菜”为“百姓点菜”，弥补数字鸿沟，消除数字困境，让更多人能够轻松的享受到数字政府发展红利。
服务模式多元化。以政务服务流程的优化和再造为引领，快速推进政务服务“一网通办”和企业群众办事“只进一扇门”，引入企业、媒体等更多主体参与在线政务服务建设，整合并创新政务服务供给模式，面向群众和企业组织“好差评”建设，合力提高行政机构协同服务能力。
数字政府的理论基础发源于较发达地区，其中英国、美国、新加坡三个国家的数字政府建设较为成熟，虽然这三个国家在数字政府建设上各具特色，但同时也有一些共同点，值得我国在数字政府顶层设计中借鉴，如表1所示。
各国数字政府的领导和协调机制不完全一致，但是级别多为国家最高级行政机构，并推行首席信息官制度，为数字政府建设提供了有力的组织保障。据统计，联合国193个成员国约有75%的国家（145个）建立了首席信息官及其他相似岗位。[10]例如美国是通过成立总统管理委员会来管理指导电子政府项目，成立数字政府行政办公室来承担数字政府建设职责，依据克林格-科恩法案建立首席信息官制度，政府信息化项目得以顺利开展。英国则是由内阁来负责数字政府建设，下设政府数字服务局来为公众提供各项数字服务。新加坡采取集中指导和分权执行的管理运作模式，由资讯通信管理局（IDA）、首席信息官、政府首席资讯办公室三大权威机构共同推进数字政府建设，并针对行政壁垒问题建立了“政府信息化特派专员制度”，由IDA统筹指导数字政府建设，具体执行工作则由各派驻专员负责。
世界各国数字政府的行政推进机制基本都遵循最高领导机构统一指导、职能部门各司其职的方式。美国联邦政府和各州政府互不干涉各自的政务处理事宜，因此联邦政府的推进职能只涉及下设的各部门，州政府的数字化建设则由各州负责。对于联邦政府出台的建设方案，总统管理委员会成立的行政督导委员会和项目管理办公室会跟进实施情况，美国行政管理和预算局下设的电子政务与信息技术办公室则会统筹负责数据资源管理。英国更侧重于整体化发展，重视与其他相关机构合作，通过协同机制来进行整体协调。总体推进机制由内阁牵头进行，其他职能机构协同配合。其中内阁办公室开展大量前期工作，系统掌握数字政府建设状况，对各部门数字化水平和信息管理能力做评估，并以此为基础进行责任划分，构建出台战略标准。新加坡采用“集中+分权”模式，运行机制主要涵盖三个方面：一是资讯通信管理局具有集中权威性，他有权利用财政工具和评估手段来总体把控数字政府建设。各职能部门首席信息官则担负着信息沟通和协调的桥梁角色，来保证资讯通信管理局的思路得以统一执行。二是采取定期轮岗模式，各部门首席信息官不是固定岗位，资讯通信管理局可派驻专员担任并执行其决定；三是资讯通信管理局负责发展原则和理念的统筹与指导，保证政策执行统一。[11]
数字政府建设的绩效评估方面，各国的顶层管理机构都设计了周期性、标准化的绩效评估机制来保证工作的有效推进。美国将用户即广大公民的满意度纳入数字政府建设的考核范围，引入第三方评估机构，衡量政府绩效和公众满意度从而决定其绩效。英国对数字政府建设绩效考核更多地关注具体责任人的履职情况。例如针对各部门机构中的决策层和管理层人员，数字政府建设中的主要职能是数字化转型的理念构建和整体规划；而执行层人员则更侧重于理解和执行能力。可见，英国数字政府建设是基于精细化的岗位能力和责任体系来进行考核。新加坡采用预算控制、全程跟踪策略，设立专项预算用于开展“智慧国”建设。项目建设每一阶段都会提前形成计划，根据建设规划，政府制定专款专用的预算编制方案。同时为了配合“集中+分权”的管理模式，对每个具体的职能部门适度赋予预算的灵活性，充分的发挥公共部门在预算管理工作中的主动性。同时，在阶段计划约定的时间节点，资讯通信管理局会进行工作进度对标，进而决定下一阶段的预算拨付情况。
虽然政府是数字化建设重要主体，但是多元化的参与也是发达国家数字政府建设的重要模式。美国致力于构建公私合作伙伴关系(PPP)模式来推动数字化政府建设，将一些公共服务项目和惠民项目的建设开发工作转移给第三方公司，这一些企业主要负责软件的开发、部署及维护，政府职员借助该平台来收集信息并做多元化的分析等后续工作。这种模式被称为“无成本契约”模式，政府不有必要进行前期投资，直接将数字政府开发工作进行外包，公司的收入则来源于客户端的收费。由于有用户才会有收入，所以公司推动公民采纳和使用这项服务的积极性也被充分调动起来。英国则更倾向于与第三方机构签订长期的协作合同。由内阁办公室所搭建的政务云平台既是面向公众的服务窗口，也是中小型企业交流和汇聚的平台。各类公司能够通过政务云平台参与到数字化建设中，进而探索长期的合作机制。同时，英国政府简化了数字政府项目招标流程，降低企业进入门槛，鼓励更多的社会力量参与到数字化转型中，构建多主体协同共治体系。作为全世界政府透明度位居前列的国家，新加坡更加重视发挥公民积极性，参与到数字政府建设中。在其“智慧国2025”计划中，着力打造透明的信息对话平台，征集公民对数字政府的反馈意见，同时利用数字政府互动机制，打造公民参政议政的政策论坛。该论坛是双向的，政府会发布最新的政策信息，公民也可以对这些政策进行反馈，政府在吸纳意见的基础上开展相关的政策制定及修订工作。
相对国外来讲，我国数字政府起步晚一些，但很多地方一把手亲自带队指导数字政府建设，在理念、技术和制度方面积极创新，运用人工智能、大数据等新一代信息技术，打造一体化整体政府，提升政府治理能力。
从全国范围看，大部分地区建立了电子政务统筹协调机制，并以机构改革为契机，组建了大数据管理机构。虽然各地数据管理机构单位性质各有不同，协调力度亦有差异，但都负责本地电子政务建设。截至2020年底，全国有25个省成立了数据管理机构负责指导本省数字政府建设。此外，从已发布数字政府战略规划的地方来看，基本都成立了由政府一把手带队的数字政府建设领导小组统筹指导数字政府建设，以及由国内数字政府权威人士构成的智囊团为数字政府建设提供智力支持。在地方一把手的强力推动下，围绕数字政府建设的改革创新，协同多方力量一同推动数字政府稳步建设，形成优势互补的合作合力，成为数字政府建设机制的创新之举。
各地由政策文件为切入，引领指导地方“一盘棋”整体建设数字政府。浙江省作为我国最早发布数字政府相关文件的地区，2018年便印发了《浙江省数字化转型标准化建设方案（2018—2020年）的通知》，开启了国内数字政府建设征程。截至2020年12月底，全国有15个省、12个市计划或颁布了数字政府规划文件，一般为数字政府总体规划方案，或者在区域数字化战略文件中涉及数字政府的内容。从内容上来看，数字政府不仅是政府自身革新发展的切入点，更是以数字政府引领经济社会全面发展的突破口。各地期望以数字政府建设，激活数字化的经济发展的潜在能力，释放数字社会持续健康发展活力，进而反哺经济社会实现全面发展。
长期以来，数字政府项目建设运营由各地各部门下属信息中心主导，企业作为技术提供商参与数字政府建设。随着数字政府建设的逐步推进，更多的企业涌入数字政府建设生态圈，数字政府建设运营主体由事业单位逐渐向公司演变的端倪渐显，形成了以政府信息化为主导、政府下属事业单位和公司共同实施的发展格局。据不完全统计，截至2020年8月底，各地通过国有独资或混合所有制等形式成立企业组织数字政府建设运营的数量不少于8个。从市场来看，浪潮、太极、中国软件、神州信息等公司深度参与了我国数字政府建设，其中浪潮（20.70%）和太极市场（15.50%）份额较大，前5名占据了过半（53.10%）的市场占有率。[12]
虽然部分地区率先开展了数字政府顶层设计，但各地对数字政府的理解不一，不一样的地区发布数字的体例、结构、内涵外延等各不相同，由此导致形式多种多样、名称五花八门、内容各有迥异。在文件体例方面，包括指导意见、总体设计、行动计划、工作方案等不同形式，其中总体设计相对较多。在内涵上，有的地方将数字政府等同于“电子政务”“智慧城市”，并认为数字政府与新型智慧城市两者内容交叉重叠。在外延上，有的地方认为数字政府的主要内容是信息基础设施和政府服务应用。需要解释的是，作者觉得电子政务、智慧政府和数字政府是政府信息化在不同技术条件与发展需求下的概念变体，也能说数字政府是新时代电子政务建设的新目标。从范围上来看，如果说数字政府是电子政务的升级版，则两者范围相同；从我国国家治理机构来看，电子政务覆盖政务部门包括党委、人大、政府、政协、纪委（监察委）、法院、检察院等，如果数字政府仅聚焦在政府系统，则数字政府的覆盖面要小于电子政务，目前数字政务范围尚未加以明确。从建设内容来看，数字政府建设不仅仅是网络基础设施和政府服务应用，还包括宏观经济调节、公共服务、市场监管、社会治理、环境保护等政府职责对应的政务应用。对城市来讲，智慧城市的建设包括城市信息化全部内容，数字政府是智慧城市的关键组成，两者是包含关系而非并列关系。各地数字政府顶层设计文件所涌现出来的种种不同，亟需从国家宏观层面出台相应的纲领性指导文件，以行政策纠偏、正本清源、拨乱反正之举。
（二）国家层面主管部门缺位使得数字政府主管机构职责不一、多头管理等现象并存
目前，全国25个省的大数据管理机构虽然都负责数字政府相关工作，但隶属关系、组建形式、职责界定方面存在一定的差异。从隶属关系来看，地方数字政府主管机构有的属于政府直属行政机构，有的属于政府部门的事业单位，也有海南省大数据局的这种改革特例，既不是政府单位也不是事业单位，而是具有独立法人地位的法定机构。从组建形式来看，各地在原有电子政务职能部门的基础上组建模式也是各有特色，有的是在政府办公厅、发改委、工信委等部门相关职能基础上重组，有的是新组建具有数字政府职责的单位。从职责界定来看，地方政府数字政府主管机构大多关注数字政府信息基础设施和政务服务体系等，仅贵州、广东等少部分地方对项目建设资金进行了统筹管理。虽然我国数字政府探索建设取得一定成效，在国家部委层面数字政府建设存仍存在职能不清、多头管理问题。在电子政务内外网、大数据、一体化在线政务服务等方面，国家层面分别成立了不同领导小组以会商机制推进相关工作，并指出缺乏一个主管部门从整体协调角度推进数字政府建设。与此同时，地方大数据管理机构有关人员表示因国家层面缺少对口部门，在政策文件编制方面往往缺少依据，有关问题也没有向上反映和解决的出口。国家层面成立数字政府主管部门，不仅成为地方数字政府主管机构的集体呼声，更成为国家层面统筹推进数字政府建设的必然选择。
政府数据资源规模庞大，占整个社会数据资源的80%，是数据资源主要掌控者。企业和个人去政府机构办事经常涉及多个部门，政府处理很多事项时需要协调多个部门的数据。如出生证就涉及医院、社区、人社、公安等。在政务信息系统整合共享和公共信息资源开放推动下，政府数据共享方得到某些特定的程度缓解，数据开放渠道基本建立。即使如此，数据共享依然难以满足新需求，数据开放难以适应新形势，数据安全成为新隐患。中央与地方数据共享缺乏协调机制，尤其是经过金字工程建设的各类垂管系统数据都在国家各个部委，但地方却没办法得到这一些数据（即数据回流）以支撑场景应用。政府开放数据质量堪忧，很多数据价值较低。海量数据汇聚融通，原先分散的数据风险集中化，若发生安全事件，可能对国计民生、经济发展、社会稳定造成不可挽回的损失。区块链等新技术应用衍生新风险，政务区块链作为承载高价值数据的底层系统，可能面临上链数据泄露风险更加严峻的考验。有的政务区块链仅局限于某一环节，尚未依据业务流程形成闭环服务，或引发新一轮“数据孤岛”。数据是数字政府建设的核心要素，平衡好数据开放共享与安全的关系，合理运用新兴技术，引导数据开放共享有序安全发展，是数字政府顶层设计的关键议题。
随着全国一体化在线政务服务平台的建成，国内在线政务服务用户规模增长达6.94亿，对国家电子政务外网的承载力提出更高需求，提升外网的服务能力迫在眉睫。虽然地方采用政务云慢慢的变成了普遍选择，但是各地数据中心之间相互分离不连通，使得不一样的区域间数据无法互通，业务跨域协同问题很难得到数据支持。如，为应对疫情全国各地纷纷搭建本地“健康码”，为居民出行提供便利，但各地健康码都基于各自大数据中心研发设计，为健康码跨地区互认带来不便，后续依托全国一体化在线政务服务平台作为纽带才使得互认问题得以解决。当前，各地各部门都依据自己需求搭建了相应的数据中心，在国家层面如何统筹规划数据中心建设，形成全国一体化大数据中心体系成为重点议题。这不仅是数据无障碍流通的需要，也是数字政府全国“一盘棋”整体推进的基础。
企业为数字政府建设带来活力的同时，也衍生出一些需要我们来关注的新问题。数字政府建设引入市场化力量，有利于发挥企业的技术优势、金融机构的融资优势，多方协同互补参与数字政府建设，有利于提升数字政府建设效能。但公司参与数字政府建设，也可能因市场逻辑缺乏公共价值以及政府相应的制衡制度缺失，[13]使得市场的自主性、自律性与公共性发生冲突，诱使政府失去了对数字政府业务的控制，但公司运营数字政府的表现并不比事业单位好。[14]数字政府建设注重的不仅是经济性和效率性，更强调公平性和问责性，但这些往往被单纯追求经济利润的企业所忽视。当前，数字政府运营主体性质多样，既有事业单位也有企业，企业的资产金额来源方众多，有的是国有独资，有的是民资和外资并存的混合所有制企业。数字政府建设如何发挥政府和市场两只手的作用，哪些内容适合市场化，哪些内容适合半市场化，哪些内容不适合市场化，目前尚未定论。目前，地方政府“一锅端”的形式将数字政府建设运营整体外包给企业的做法是否得当有待商榷，数字政府建设运营主体的门槛条件有待进一步细化明确。
在系统思维的指引下，结合上述数字政府顶层设计模型，基于国内外数字政府顶层设计做法，针对国内数字政府顶层设计存在的问题，提出如下建议：
为改变现存的数字政府建设乱象，需要以顶层设计为突破口，抓好国家层面数字政府建设的总体要求与规划，明确数字政府发展目标和建设重点，按照全国“一盘棋”的思路通盘谋划，统筹资源分配，明确推进节奏，细化落实责任。国家层面谋划成立有关部门以负责数字政府统筹推进，有效解决国家层面数字政府主管机构缺位的问题。建立完整数字政府管理机制，合理切分不同单位的责任和权限，防止出现因数据物理汇聚而形成的责任汇聚问题，避免因权责不清导致数据安全责任“踢皮球”现象。研究制定数字政府运营主体的资质门槛条件，合理切分数字政府建设内容的外包范围，推动数字政府运营主体良性发展。
作为数字政府的核心要素，数据无障碍流通对于数字政务建设具备极其重大意义。积极推动破除数据共享的体制机制障碍，加大数据共享的广度和深度，推动部委数据向地方有序回流，让数据滋润经济社会运行所有的领域。深化政府数据开放，建立并完善国家公共数据开放体系，通过引入第三方与社会媒体、公众评估相结合的方式，既要提升数据开放的质量和水平，又要保证数据安全和公民隐私。推动政府数据与社会数据融合，探索数据资源配置定价机制，鼓励数据要素按劳分配制度建设，打造数据共享流通的良好社会氛围，引导数据安全有序流通。支持区块链、人工智能等新技术在数据共享流通中的应用，为数据可信流通提供有效技术支撑。
依据电子政务内外网建设管理要求，推动数字政务网络基础设施升级扩容，提高承载能力、服务能力和实施能力。快速推进全国一体化大数据中心体系建设，加快布局一批全国一体化大数据中心国家节点和重点区域集群，推动新型基础设施的融合及创新，推动社会数据加速融合，激活数据要素价值。完善中央级公共数据中心，为国家部委提供政务云服务。
及时总结我国既有规章制度实施状况和相关国家立法经验，适时推动数字政府顶层设计立法工作，引入数字政府考核评价和追责制度，确保有关规定法律执行到位。加强核心技术攻关，从技术层面加快数字政府建设。强化数字政府标准体系建设，运用标准的力量引导各地各部门进行科学的顶层设计。注重以人民为中心的文化培育，在数字政府顶层设计中坚持为民服务，从多个层面开展市民数字政府教育，教会市民使用和享受数字政府服务带来的便捷。将数字政府顶层设计纳入地方官员考核体系，督促地方决策者从制度、技术和人文等方面提升数字政府科学决策水平。
作为全国“互联网+医疗健康”示范省，《经济参考报》记者调查了解到，近年来，人口大省四川围绕医疗健康服务的难点、痛点、弱点问题，凝心聚力抓改革。