摘要电子政务作为提高政府公共行政管理效率的重要手段和衡量国家竞争力水平的显著标志之一，受到各国的普遍重视。本文首先分析了发达国家电子政务建设状况和特点，为我国电子政务体系的建设提供借鉴；详细论述了我国电子政务发展历史及现状，分析了现阶段我国电子政务建设中存在的主体问题，通过对我国电子政务建设的机遇与挑战的分析，提出未来2-3年我国电子政务体系建设重点及网络体系架构建设建议，以求为我国电子政务的发展提供决策的思路。
信息化是当今世界经济和社会持续健康发展的大趋势，电子政务作为提高政府公共行政管理效率的重要手段和衡量国家竞争力水平的显著标志之一，受到各国政府的普遍重视。推进电子政务建设对于提高国民经济总体素质、提高现代化管理上的水准、加强政府监管、提高行政效率、开展反腐倡廉等具备极其重大意义。本文将在对发达国家电子政务建设状况及特点分析的基础上，指出我国电子政务发展的迫切性及各国电子政务建设中存在的普遍问题，为我国电子政务体系的建设提供经验借鉴；通过一系列分析我国电子政务的发展现状及现阶段存在的主体问题，指出目前急需解决的问题，提出未来2-3年我国电子政务网络体系建设的重点建议，以求为我国电子政务的发展提供决策的思路。
世界性的电子政务建设浪潮发端于1993年9月美国政府倡导实施的“信息高速公路计划”。目前，各国政府都在力促电子政务建设。2003年11月联合国公布了针对其191个会员国的“联合国全球电子政府调查”。调查显示，在电子政府准备指数上，美国以0.927拨得头筹，其次为瑞典、澳洲、丹麦、英国、加拿大、挪威、瑞士、德国、芬兰、荷兰等高度发达国家，亚洲的新加坡与韩国分居第十二、十三位，日本排名十八，中国第七十四，如图1所示。
在北美，美国政府的重塑运动“Government Revolutionary”推动了美国电子政务的发展，最终建立一个以公民为中心的政府。目前美国联邦政府一级机构及州一级政府已全部上网，几乎所有县市都已建有自己的站点，并采取了严格的内、外网隔离措施。为使电子政务沿着健康的轨道发展，还分别制定了《电子政务法》和电子政府法案等。加拿大推行了“统一的政府”（A Whole of Government）实施策略，以加强各级政府和各部门的电子政务协同发展，提供一体化的电子服务，力争满足公众的需求。他们也采用了内外网建设方案，内网侧重于政府各部门办公自动化的建设，外网侧重于民众需要，内外网之间有着严格的隔离措施。
欧盟委员会早在1999年制订的“电子欧洲”计划时就指出：欧盟亟待解决的问题很多，最主要的是要使教育适应数字时代的要求，降低上网费用，建立电子商务规范，提供高速网络服务。英国正在实施“电子英国”战略，其三个行政自制区也都分别制定了自己的电子政务发展计划，并与中央政府政策保持高度一致。英国电子招标和教育、医疗方面的电子信息整合方面处于领头羊。东盟提出了“电子东盟”计划的四大目标：强化东盟地区IT领域的竞争能力，缩小东盟各国与先进国家在IT技术方面的差距，政府和企业合作，推动“电子东盟”事业，促进IT设备贸易、服务和投资的自由化。
亚太地区，新加坡政府不遗余力地发展国家的信息化建设，其目前通过其政府中心网站http：//，可链接到所有的政府机构。2000～2005年，新加坡政府大力实施“资讯通信21计划”，目标使新加坡成为数字化的经济下的全球资讯通信中心。日本政府信息化战略是其国家信息化战略的重要组成部分，根据2003年CIO委员会制定的计划纲要，在2003～2005年日本电子政务建设要通过进一步政务体制改革和网络建设，提供以需求为导向、使用简便、运行高效的“下一代电子政务体系”，拟在建立的信息技术平台上全方面推进政务体制改革和工作流程再造。从实际的需求出发，从单纯提供服务的多样化转变为多样化和质量并重，逐步通过建立统一的门户网站实现各类政务业务对用户的“一站式”服务；通过业务流程改造，实现跨部门、一体化的电子政务系统。日本从2004年开始做公众认证系统的建设，采取强有力的措施保障政务信息的安全。韩国政府注重把制定政府信息化管理的有关法律、行政制度作为电子政务的第一个任务。为促进信息化的发展，韩国政府提出从“电子政务到电子商务，全面推动促进国家信息化发展”的策略，在07年业务流程效率及公众服务能力方面达到新的高度，基本实现“一点受理、全程服务”的工作流程体系。在公众服务方面，一方面韩国将全面实现对社会公众事务（社会福利、人事、劳动保障等）的实时化、电子化管理；另一方面通过金融、税收、贸易等服务平台的统一化，为客户提供“一站式”服务；第三个方面是利用互联网的开放性实现电子论坛和电子投票等电子民主措施。[1～6]
与20世纪九十年代初相比，电子政务近几年来在概念上有了很大的发展。综观美国、英国、加拿大、法国、日本等西方国家电子政务发展的状况，虽然这些国家在电子政务建设的具体做法方面有许多差异，但有一些共同的特点可以让我们注意：
2）电子政务的发展普遍与政府改革紧密地结合，并带动国家信息化整体战略的实施。
发达国家的电子政务建设的经验表明电子政务的低水平重复建设、政务信息资源的不可整合性以及应用系统和技术上的支持平台的不统一，是电子政务建设过程中的致命陷阱，也是阻碍政务竞争力提高进而导致社会和国民经济综合效率低下的重要根源。政务网络的建设一定要坚持安全与效率的结合。
中央和地方党政机关所开展的办公自动化（OA）工程，建立了各种纵向和横向的内部信息办公网络。1992年，为了推进政府机关的自动化程度，在政府机关普及推广计算机的使用，国务院办公厅下发文件《国务院办公厅关于建设全国政府行政首脑机关办公决策服务系统的通知》（（1992）25号），经过各地区、各部门近十年的积极努力，全国政府系统信息化建设取得了长足的发展。
1993年国务院信息化工作领导小组拟定了《国家信息化“九五”规划和2010年远大目标（纲要）》，国务院要求当时的电子部与有关部委大力协调，抓好几项重大的信息工程。1993年底，为适应全球建设信息高速度公路的潮流，中国真正开始启动了国民经济信息化的起步工程“三金工程”，即金桥工程、金关工程和金卡工程。三金工程是我国中央政府主导的以政府信息化为特征的系统工程，是我国政府信息化的雏形。在部分“金”字工程推动下，相关政府部门的网络建设，电子化的深度都得到了一定的发展，并积累了一定的经验。
1999年1月，40多个部委的信息主管部门共同倡议发起了“政府上网工程”。通过启动“政府上网工程”及相关的一系列工程，实现我国迈入“网络社会”，提供政府信息资源共享和应用项目，政府站点与政府的办公自动化连通，与政府各部门的职能紧密结合，使政府站点演变为便民服务的窗口，实现人们足不出户完成与政府部门的办事程序。利用政府职能启动行业用户上网工程，利用互联网实现信息共享、多种社会功能，形成“网络社会”。在“政府上网工程”的推动下，网络建设获得了长足的进展，政府信息化的必要条件已经具备。
2001年12月26日，国家信息化领导小组第一次会议做出了“中国建设信息化要政府先行”的重要决策。2002年7月3日，在国家信息化领导小组第二次会议上，国务院组织发布了十七号文件，明确了“十五”期间我国电子政务的目标以及发展的策略框架，将政府信息化建设纳入一个全新的整体规划、整体发展阶段。2002年11月8日，在十六大报告中，明白准确地提出：“深化行政管理体制改革，进一步转变政府职能，改进管理方式，推行电子政务，提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”。2006年5月，中办、国办转发了《关于推进国家电子政务网络建设的意见》，提出要用三年左右的时间，形成中央到地方统一的国家电子政务传输骨干网，建成基本满足各级政务部门业务应用需要的政务内网和政务外网。中央级传输骨干网是国家电子政务网络的重要组成部分，是支持政务内网、政务外网建设和运行的基本载体。2007年9月30日，国家电子政务网络中央级传输骨干网网络正式开通，标志着统一的国家电子政务网络框架基本形成，为各部门各地区开展业务应用提供了一个安全可靠、资源丰富、管理规范、服务专业的公共平台。[7～9]
截止目前，我国工商管理、税务、财政和海关等政府职能部门的信息化建设在短期内已经有了较大的发展，许多职能部门先后建立了自己的对外服务网站，并从最初的政务公开、政策公布等静态信息发布逐渐发展到登记，管理动态信息发布，进而逐步开展网上业务处理。但是，目前政府各职能部门（工商、税务等）开展公众服务一方面仍受到信息产权方面的制约，另一方面由于相互连通、互操作性差，尚没办法做到网上协同办公和并联审批等业务。但从统计数字来看，目前我国政府上网的目标已经基本完成，但是，我国政府政务信息化的程度还有待深入，信息开发利用得还不够，目前还处于电子政务发展的初级阶段，尚未实现真正意义上的“电子政务”，尚存在如下几个维度的问题：
数字鸿沟问题无论在发达国家还是发展中国家都都会存在。在我国，数字鸿沟问题很明显，经济发展的不平衡以及地区之间的软硬条件差异造成绝大多数利用现代科学技术产品的都是收入较为丰厚的家庭，而相当多的人仍然没能力、没机会去认识和享受现代科技所带来的新鲜事物。具体到各个地区，城市和农村，发达地区和不发达地区之间，在信息拥有量、获取手段和成本方面都存在着相当大的差距。甚至在中央和地方政务之间也存在着数字鸿沟问题，由于获取信息能力不同，地方政府很难及时得到和中央政府一样程度的信息，其发展就要落后中央政府，这必然导致我国政府电子化总体发展迟缓。因此，由于信息技术快速地发展而带来的数字鸿沟问题，在很大程度上阻碍了我国电子政务发展进程。
这些仅仅是电子政务的初级阶段，而远远不是电子政务的全部。同时，由于电子政务要建立的是一个高效、节约方便、安全可靠、容量大功能强的政府信息管理系统，实现政府职能的现代化转变，打破传统的政府管理模式，在各职能部门的工作机制、工作方法、工作思路都有了很大改变，将传统政府的金字塔结构改变成为扁平结构。电子化办公必将挑战处于领导岗位的公务人员的领导权威，电子政务实施后，直接面向公众，政府工作透明化，公众可以对政府做监督，政府也就有将管理模式变为服务模式的可能，个别的领导者在心理上对此还难以适应，主观上不愿推行甚至阻碍电子政务的发展。
与西方国家以“区域性管理为主导”的体系不同，我国采用的是“区域管理和行业管理并存”的体系，目前我国的网络建设以纵向建设为主，主要以“金”字系列建设为主导，带来的结果是，网络分离，条块分割。这种网络结构错综复杂，链路备份困难，管理复杂，带宽难以共享。
目前的信息建设也是分行业建设的，这样造成的一个问题是信息孤岛，怎么来实现纵向信息的一致性?如何保证横向数据的共享?从而有利于行业的管理和横向的决策支撑。按照我国中央、省、市、县的四级政体结构，以横向区域统一管理建设，实现纵向分布、分级分权的网络建设体系是必然的选择，目前信息与目录体系建设的有关标准也有待进一步完善。
安全与保密问题，是实施电子政务必须妥善处理的一个重要方面。电子政务主要涉及三方面的安全问题：即公民数字签名的有效验证、公民的个人隐私权问题、政府的电子政务系统的安全性。电脑“黑客”出于种种原因，利用互联网隐密性的特点，对政府网络站点进行攻击和破坏，影响电子政务的正常进行，甚至造成政府网站的完全瘫痪，损坏政府在公众心目中的形象。
缺乏统一的建设依据和安全标准，难以统一规划，使网络的互连互通困难。目前，我国已经成立了电子政务标准化项目组，正在加紧有关标准的制订。
信息化标准及信息基础设施立法是国内电子政务立法主体，我国行政性电子政务立法建设相对成熟，但面向公众开发部分立法基本空白，电子政务立法及政策扶持方面要进一步深化，同时电子政务的立法需要其他法律的协同与支持。[1,9]
我国电子政务发展建设所面临的机遇与挑战分析如图3所示，政务信息化建设正面临着难得的机遇，建立起系统、完整的国家电子政务总体体系架构，合理规划相关业务、网络、安全保障体系的建设，是我国电子政务健康、合理、科学、有序的发展的重要基础。
通过对国外电子政务发展借鉴，对我国电子政务发展主体问题的分析，结合实际国家政务网络建设的实际在做的工作经验，作者觉得未来2-3年间我国网络体系建设的重点如下：
1）继续建立并完善两个统一的电子政务平台：对内政务服务平面和对外的政务服务网络，重点解决网络分离、信息孤岛问题；
3）根据各地的详细情况逐步将政务网的覆盖范围扩展到街道办、社区、乡村/镇；
4）逐步从固定的电子政府朝着“移动政府”方向发展，变被动服务为主动推送服务。
长远来看，我国的电子政务目标体系应是以需求为导向、统一规划、统一标准、整合资源、保障安全、建立安全、可靠、高效、可管理、可控制的电子政务体系；实现任何人（Anyone）在任何时间（Anytime）在任何地点（Anywhere）访问他应该访问到的任何内容（Anything）。我国电子政务体系总体框架组成结构如图4所示，其中：网络体系是电子政务体系的基础，业务体系是电子政务体系的核心，安全体系是电子政务体系的前提，信息资源体系是电子政务体系的关键，标准化体系、相关立法是电子政务体系的保证。
具体对国家电子政务的网络系统的建设建议采用技术的解决方案：各级政府部门和直属机构要实现横向互联，同时上下级之间要实现纵向互联如图5所示。横向和纵向连接的具体的实现方式较多，主流方式包括MSTP、FR/ATMVPN、MPLS VPN等方式。采用MPLS VPN技术，能轻松实现网络业务隔离和互通，以及横、纵向网络的虚拟连接，实现多业务承载，支持业务分类和不同服务等级。如图6给出横向、纵向MPLS VPN互连的组网方案。通过MPLS VPN方式能完全实现政府的横向和纵向互联。横向可实现省、市、县三级政府的区域性互连，即以省（市、县）政府办公厅（室）为中心的包括所属部门的横向虚拟网络；纵向可实现覆盖省、市、县三级单位的政府机关或行业管理部门的纵向虚拟网络。[1，10-11]
本文在对发达国家及我国电子政务建设情况分析的基础上，分析了存在的差距，指出了我国电子政务发展的迫切性和建设中应重点规避的问题，探讨了我国电子政府的总体体系架构，并重点对未来2-3年电子政务网络体系建设进行了分析并给出了若干建设意见和措施，以求为我国电子政务的发展提供决策的思路。
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